اشاره: این درصدد بررسی ضرورت و یا امکان پیش بینی شیوه یا شیوه های عادی تجدیدنظرخواهی از آرای صادره از دیوان عدالت اداری است که به نوبه خود بخش مهمی از اشتغال دستگاه قضایی کشور را در اجرای اصول 170 و 173 قانون اساسی به خود اختصاص داده است. بدین ترتیب در شماره گذشته به انواع رأی صادره از محاکم اشاره شد و انواع آراء صادره اعم از قطعی و قابل تجدیدنظر به خصوص ضرورت تجدید نظر در برخی از آراء صادره از شعب دیوان عدالت اداری بررسی گردید. در این شماره نیز به انواع احکام دیوان عدالت اداری پرداخته می شود.

ب - طبقه بندی دعاوی مطروحه در دیوان از حیث سابقه رسیدگی( رسیدگی های قبلی)

بررسی دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری نشان می دهد که معمولا سه نوع دعوا و در مواردی دادخواست، به شرح زیر، در دیوان مطرح می شوند :

ب- 1- دسته اول شکایاتی را تشکیل می دهد که افراد شاکی علیه تصمیمات و آرای صادره از سوی مراجع اداری و شبه قضایی (علی القاعده هیأت های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری، کمسیون های تخصصی، هیأت های بازرسی و . . .) ادارات و دستگاه های دولتی، تسلیم دیوان می کنند. در این گونه موارد، دعوای مطروحه قبلا و بطور مستقل در هیأت های اداری و شبه قضایی فوق مورد رسیدگی واقع شده و در ماهیت دعوای مطروحه رأی صادر گردیده است.

به عبارت دیگر، شاکی دعوا، حداقل یک مرحله و معمولا دو مرحله از رسیدگی را تجربه نموده است. فرض کنیم شخص «الف» که کارمند یکی از ادارات دولتی است، بدنبال ارتکاب یکی از تخلفات اداری به عنوان مثال «سرپیچی از اجرای دستورهای مقام های بالاتر در حدود وظایف اداری»، موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، از سوی هیأت بدوی رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه ذیربط به یکی از مجازات های مقرر در ماده 9 همان قانون محکوم گردیده است. محکوم علیه در مهلت مقرر (یک ماه از تاریخ ابلاغ رأی، وفق ماده 4 قانون فوق) از رأی صادره نزد هیأت تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری شکایت می کند و هیأت اخیر نیز برابر مقررات و پس از طی تشریفات لازم رأی صادره را عینا تایید یا تعدیل می نماید. در چنین فرضی، شاکی با ادعای مخدوش بودن آرای صادره و یا نقض حقوق استخدامی و قانونی خویش از سوی هیأت های فوق، اقدام به طرح شکایت نزد دیوان عدالت اداری
می نماید.

بدین ترتیب، دیوان با دعوایی مواجه می شود که قبلا در دو مرحله مستقل از هم مورد رسیدگی و صدور رأی ماهوی واقع شده است و منطق حقوقی نیز ایجاب می نماید که رأی دیوان در یک مرحله صادر شده و قاطع دعوا باشد. به بیان دیگر، توجیهی وجود ندارد که جریان دادرسی در دیوان نیز در دو مرحله بدوی و تجدید نظر صورت گیرد، زیرا هدف اصلی خواهان از تظلم خواهی نزد دیوان عدالت اداری، علی الاصول، تحصیل رأی قاطع دعوا می باشد و چنانکه رأی دیوان قابلیت تجدید نظر را داشته باشد، موضوع دعوای خواهان با اطاله دادرسی مواجه خواهد شد که هیچ توجیهی در موازین ناظر بر دفاع از حقوق بشر و فلسفه دادرسی به معنای عام خود ندارد.

افزون بر مراتب فوق، در حکومت قانون جدید دیوان، به دلالت ماده 7 آن، هر شعبه دیوان مرکب از یک رئیس و دو نفر مستشار است و ملاک در صدور رأی، نظر واحد دو نفر(در غیاب وجود یکی از سه نفر) یا دو نفر از سه نفر حاضر در جلسه دادرسی می باشد. این امر در حد مطلوبی، ضریب خطا را به پایین ترین حد ممکن می رساند، زیرا در تطبیق موضوعی و حکمی دعوا - چنانکه روند رسیدگی به درستی صورت گیرد - دقت لازم معمولا مبذول می شود. در واقع، در چنین مواردی، رسیدگی دیوان نوعی رسیدگی فرجامی تلقی می گردد، به خصوص از این منظر که طرح دعوا در دیوان عدالت اداری اثر تعلیقی بر اجرای آرای صادره نداشته و اجرای آنها را معلق نمی کند.

واضح است که استثنایی بر این اصل وجود دارد و آن عبارت از پیش بینی توقف اجرای حکم مطابق ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری می باشد که به دیوان اجازه می دهد در صورت تحقق ادعای محکوم علیه مبنی بر جبران ناپذیر بودن آثار و خسارات ناشی از اجرای حکم، اقدام به صدور دستور موقت و توقف عملیات اجرایی نماید.

در مثال فوق، و به صورت کلی نیز، این احتمال وجود دارد که فرد الف به تناسب میزان اهمیت بزه انتسابی، به یکی از مجازات های مقرر در بند «الف» تا «ج» ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم گردد که به استناد مفهوم مخالف ماده 10 همان قانون، قطعی تلقی شده و قابلیّت طرح در هیأت تجدید نظر را نداشته باشد. در چنین حالتی، رأی صادره قابل طرح و رسیدگی در دیوان عدالت اداری خواهد بود و علیرغم حالت اول، دیوان با دعوایی مواجه می شود که فقط سابقه یک بار رسیدگی در مراجع شبه قضایی را تجربه نموده و از عوامل توجیهی برای ضرورت دو مرحله بودن رسیدگی در دیوان تلقی می گردد.
آخرین فرض ممکن در مثال فوق – که جنبه تمثیلی از بیشترین موارد مطروحه در دیوان را دارد – این است که شاکی به یکی از مجازاتهای «د» تا «ک» مقرر در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم گردد که علی الاصول قابل تجدید نظر در هیأت تجدید نظر باشد و لیکن شاکی بدون مراجعه به هیأت تجدید نظر، در اثنای مهلت تجدید نظر خواهی و قبل از انقضای آن[11]، مستقیما به دیوان عدالت اداری رجوع نماید.

در چنین وضعیتی تکلیف چیست ؟

آیا دیوان می تواند با این توجیه که هنوز رأی صادره به قطعیت نرسیده است، از پذیرش دادخواست شاکی امتناع نموده و یا قرار رد دادخواست را صادر کند ؟

در برداشت اول چنین به نظر می رسد که چون تجدید نظر خواهی از حکم صادره در مرحله بدوی یک «حق» تلقی می شود و هر حقی علی القاعده قابل اسقاط از سوی ذیحق و دارندهِ آن است، لذا در فرض فوق، در واقع، صاحبِ حق تجدید نظر خواهی، از حق خود صرف نظر نموده، ولی حق رجوع به محکمه عالی (دیوان عدالت اداری) را برای خود محفوظ نگه داشته است. با چنین تفسیری، دیوان نباید از پذیرش شکایت شاکی خودداری کند، زیرا این امر مستقیماً منجر به استنکاف از دادرسی، موضوع اصل 34 و 167 قانون اساسی، تلقی می شود و از منظر بین المللی نیز مغایر با اصول و موازین ناظر بر حقوق بشر می باشد. از منظر دیگر، عکس این قضیه دریافت می شود، زیرا بند 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری در احصای موارد شمول صلاحیت دیوان، اشاره صریح به تصمیمات قطعی دارد. بند فوق اعلام می دارد: «رسیدگی به اعتراضات و شکایت از آرا و تصمیمات قطعی دادگاه های اداری، هیأت های بازرسی و کمیسیون هایی مانند کمیسیون های مالیاتی، شورای کارگاه، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداری ها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها».
با توجه به تصریح قانونگذار و استفاده ی وی از لفظ قطعی، منطقی می نماید که دیوان در مواجهه با چنین دادخواستی، شاکی را به هیأت تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه مربوطه ارشاد نماید و یا راسا دادخواست وی را به هیأت فوق ارجاع نماید. بدیهی است در صورت عدم تأمین خواسته شاکی و یا اصرار وی بر ادعای تضییع حقوق قانونی و استخدامی خود، حق شکایت و رجوع به دیوان به قوت خود باقی خواهد بود.

در رویه عملی دیوان عدالت اداری نیز، شیوه اخیر رایج می باشد و شاکی چنین دادخواستی به موجب اخطار مدیر شعبه به هیأت تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری دلالت داده می شود.

ب-2- دسته دوم شکایاتی را تشکیل می دهد که موضوع آنها الزام دستگاه خوانده به رعایت مقررات قانونی است که عدم رعایت شان به نوعی منجر به نقض حقوق استخدامی یا قانونی شاکی گردیده است. به عبارت دیگر، موضوع شکایت و خواسته در این قبیل موارد، نقض تصمیم یا اقدام اداری دستگاه طرف شکایت نیست، بلکه برعکس، الزام وی به اتخاذ تصمیمی است که به موجب اصول و مقررات قانونی باید در حق شاکی صورت می گرفت. در چنین حالتی، دعوا یا شکایت مستند به ترک فعل قانونی یا اداری است که از سوی مسئولان دستگاه اداری صورت گرفته و منجر به نقض حقوق اداری یا استخدامی مستخدم شده است. اعطای وصف تخلف آمیز به چنین ترک فعلی، نه تنها هیچ گونه مغایرتی با اصول و مواد قانونی ندارد، بلکه کاملا منطبق بر تصریح قانونگذار است، زیرا برابر ماده 2 قانون مجازات اسلامی، جرم اعم است از هرگونه فعل یا ترک فعلی که در قانون برای آن مجازات تعیین شده باشد. در سطح بین المللی نیز جز این نیست و فعل[12] یا ترک فعل[13] تخلف آمیز، حسب مورد، می تواند مستوجب مجازات باشد. این امر، حتی می تواند از عناصر توجیهی شاکی برای درخواست صدور دستور موقت مبنی بر انجام وظیفه تلقی شود، زیرا با توجه به شیوه نگارش ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری و استفاده قانونگذار از عبارت «. . . یا خودداری از انجام وظیفه توسط اشخاص و مراجع مذکور در ماده 13 . . . »، موضوع دستور موقت، ممکن است الزام موقت دستگاه خوانده به انجام وظیفه ی قانونی باشد که ترک آن منجر به تسلیم شکایت شده است.

فرض کنیم شخص «الف» - کارمند رسمی یک دستگاه اداری- به موجب حکم مأموریت صادره از سوی دستگاه محل خدمت خود، مدت یک ماه به مأموریت می رود. پس از اتمام مأموریت، نامبرده انتظار دریافت حق مأموریت را دارد، ولی دستگاه استخدامی وی، به دلایلی از پرداخت آن خودداری می کند. فرد الف برای احقاق حقوق قانونی خود راهی جز توسل به دیوان عدالت اداری را ندارد. در این مثال، آنچه که مستند شکایت را تشکیل می دهد، ترک فعل قانونی یا اداری است که منجر به نقض حقوق قانونی شاکی شده است. در این گونه موارد، و در حکومت جاری قانون جدید دیوان، شکایت در یک مرحله مطرح شده و رأی صادره نیز به موجب بند آخر ماده 7 همان قانون، قطعی تلقی می شود. بدین ترتیب، شاکی (همچنین دستگاه خوانده) از امتیاز دو مرحله ای بودن دادرسی محروم می شود، بدون اینکه نقشی در تحمیل آن داشته باشد.

بر خلاف آنچه که فوقا در خصوص صلاحیت دیوان و فقدان شأن قضایی آن در ورود ماهوی به دعوا گفته شد، در چنین حالتی، دیوان در مقام اولین و البته آخرین مرجع ذیصلاح اداری یا قضایی، اقدام به رسیدگی نموده و در ضمن رسیدگی خود، هم امور موضوعی و هم امور حکمی را بررسی می نماید. به عبارت دیگر در این گونه موارد، بررسی دیوان ماهوی بوده و به ناچار وارد ماهیت دعوا می شود تا بتواند حکم مقتضی را صادر کند.

سوال این است که چه ضمانت اجرای قانونی برای جبران خسارات یا ترمیم حقوق پایمال شده شاکی، یا احیانا دستگاه خوانده، در صورت بروز اشتباه یا تخلف محتمل از سوی قاضی یا قضات صادر کننده رأی، از سوی قانونگذار پیش بینی شده است؟

آیا منطقی است که حقوق استخدامی شاکی یا دستگاه خوانده، به طور محتمل، فدای اشتباه یا تخلف گردد؟

آیا ضرورت احیای مرحله تجدید نظر در خصوص چنین دادخواست هایی احساس نمی شود ؟

برابر آنچه که در مقدمه مقاله و در خصوص ضرورت احیای دو مرحله ای بودن دادرسی مورد اشاره واقع گردید، منطقی می نماید که دیوان در مواجهه با این گونه دادخواست ها و در راستای تضمین دادرسی عادلانه و پرهیز از هرگونه احتمال وقوع اشتباه یا خطا در صدور رأی، دو مرحله از دادرسی را پیش بینی نماید.

ب -3- دسته سوم شکایاتی را تشکیل می دهد که افراد مردم، در اجرای اصل 170 قانون اساسی و مطابق بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، از بخشنامه ها و آیین نامه های دولتی تسلیم دیوان نموده و درخواست ابطال آنها را می نمایند. نظر به اینکه توضیحات فوق ناظر به ضرورت احیای مرحله تجدید نظر، در خصوص این دسته از شکایات فاقد موضوعیت لازم می باشند، لذا از بحث موضوع مقاله جاری خارج است.

نتیجه

شعب دیوان عدالت اداری با دادخواست ها و شکایات مختلفی مواجه هستند. بررسی دعاوی و شکایات مطروحه در دیوان عدالت اداری نشان می دهد که سه نوع شکایت تسلیم دیوان می گردند. دسته اول یا اکثر این شکایات، علیه تصمیمات و آرای صادره از سوی مراجع اداری و شبه قضایی (علی القاعده هیأت های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری، کمسیون های تخصصی، هیأت های بازرسی و . . .) ادارات و دستگاه های دولتی صورت می گیرد. در این گونه موارد، دعوای مطروحه، قبلا و به طور مستقل، در هیأت های اداری و شبه قضایی فوق مورد رسیدگی شکلی و ماهوی واقع شده و در ماهیت آنها رأی صادر شده است. به عبارت دیگر، شاکی دعوا، حداقل یک مرحله و معمولا دو مرحله از دادرسی را تجربه نموده است و رسیدگی دیوان بیشتر حالت نظارتی و فرجامی نسبت به امور حکمی را دارد و بر این اساس، شکایت بطور شکلی بررسی می گردد و ضرورتی برای دو مرحله ای بودن دادرسی در دیوان احساس نمی شود.

در مقابل، دسته دوم شامل دادخواست ها و شکایاتی می شود که موضوع آنها شکایت از عدم انجام وظیفه قانونی یا خودداری دستگاه دولتی از انجام وظیفه قانونی یا اداری در حق مستخدم است که منشا تضییع حقوق استخدامی شاکی را باعث شده است. در این قبیل شکایات، ترک فعل قانونی یا اداری، اساس و مبنای شکایت را تشکیل می دهد و بدین ترتیب دیوان با شکایتی مواجه می شود که سابقه طرح و بررسی قبلی را ندارد و دیوان در مقام اولین و آخرین مرجع ذیصلاح به موضوع رسیدگی می کند. علیرغم دسته اول، نقش دیوان در خصوص چنین شکایاتی، ورود به ماهیت دعوا و صدور دستور ماهوی است که به دنبال بررسی امور موضوعی و حکمی صورت می گیرد. به صراحت می توان گفت که عوامل و موجباتی